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四、出口許可制度
（一）取消出口經營者登記制度
《條例》取消了兩用物項出口經營者登記制度。此前，根據《敏感物項和技術出口經營登記管理辦法》，對于《核兩用品及相關技術出口管制條例》、《導彈及相關物項和技術出口管制條例》、《生物兩用品及相關設備和技術出口管制條例》以及《有關化學品及相關設備和技術出口管制辦法》所附清單中的物項和技術，出口經營者必須向商務部申請登記，獲得登記證書后才能從事兩用物項出口。《條例》生效后，所有出口經營者均可以依法申請兩用物項出口許可，而無需先行申請經營者登記。
（二）實行許可制度的范圍
與《出口管制法》的規定相一致，《條例》第14條規定，出口兩用物項須經許可。具體來說，出口兩用物項管制清單所列兩用物項、臨時管制的兩用物項以及存在《出口管制法》第十二條第三款規定的三種
“
全面管制
”
情形之一的物項應當向商務部申請許可。
根據《條例》第14條的規定，
判斷是否屬于兩用物項的責任主體是出口經營者。出口經營者有義務了解擬出口貨物、技術和服務的性能指標、主要用途等，確定其是否屬于兩用物項。出口經營者無法確定的，可以向商務部提出咨詢，并同時提供擬出口貨物、技術和服務的性能指標、主要用途以及無法確定是否屬于兩用物項的原因；商務部應當及時答復。
這與美國等其他國家的法律和實踐是一致的。
（三）許可類型及其獲得
《條例》規定了單項許可、通用許可，并新增了出口憑證這一許可便利措施，使出口監管手段更加多樣、靈活
1
單項許可和通用許可
（1）含義
根據《條例》第15條的規定，單項許可允許出口經營者在出口許可證件載明的范圍、條件和有效期內，向單一最終用戶進行一次特定兩用物項出口；單項許可的有效期不超過
1
年，有效期內完成出口的，出口許可證件自動失效。而通用許可允許出口經營者在出口許可證件載明的范圍、條件和有效期內，向單一或者多個最終用戶進行多次特定兩用物項出口；通用許可的有效期不超過
3
年。
與現行規定相比，《條例》不再將通用許可分為甲類和乙類，更重要的是明確許可證件除了載明范圍和有效期外，還會載明條件。這與美國等國家的法律和實踐是一致的。我們預期，范圍主要是指允許出口的買方、最終用戶、最終用途、兩用物項種類和數量等，條件則除了對改變最終用途、最終用戶的限制等普適性條件外，對特定兩用物項可能提出《條例》第49條下的
“
要求
（2）申請資格
就申請單項許可，對出口經營者不設資格條件。
就申請通用許可，《條例》第16條規定出口經營者應當滿足三個條件。第一，建立兩用物項出口管制內部合規制度且運行良好。
企業不僅應當按照商務部于2021年發布的《兩用物項出口管制內部合規指南》建立內部合規制度，而且要證明運行良好。
我們理解，企業可以自行提交材料予以說明，也可以委托律所等外部專業機構進行評估。未來商務部也可能組織對企業內部合規情況的評價。
第二，具有相關兩用物項出口記錄。與現行規定相比，不再對從事兩用物項出口的年限和以往申請出口許可證的份數作出硬性要求，體現了鼓勵企業申請通用許可的態度。
第三，相對固定的出口渠道及最終用戶。此外，具有某些情形的出口經營者不得申請通用許可，詳見下文關于出口憑證的部分。
（3）申請材料
《條例》第16條規定，申請單項許可應當填寫兩用物項出口申請表，并提交下列材料：（一）申請人的法定代表人、主要經營管理人以及經辦人的身份證明；（二）與兩用物項出口有關的合同、協議的副本或者其他證明文件；（三）兩用物項的技術說明或者檢測報告；（四）兩用物項的最終用戶和最終用途證明文件；（五）國務院商務主管部門要求提交的其他材料。而申請通用許可，除上述材料外，還應當提交下列材料：（一）兩用物項出口管制內部合規制度運行情況說明；（二）兩用物項出口許可證件申領及使用情況說明；（三）兩用物項出口渠道及最終用戶有關情況說明。
（4）審查期限和決定
《條例》第17條規定，商務部應當自受理申請之日起，單獨或者會同國家有關部門對出口許可申請進行審查，在
45
個工作日內作出準予或者不予許可的決定。該審查期限對于申請單項許可和申請通用許可是一樣的。準予許可的，由商務部頒發出口許可證件；不予許可的，應當書面告知申請人。但是，如果需要組織鑒別，征詢專家意見，或者對出口經營者、最終用戶進行實地核查的，所需時間不計入審查期限；如果相關兩用物項出口對國家安全和利益有重大影響，需要報國務院或者國務院、中央軍事委員會批準的，也不受審查期限的限制。
（5）許可證件的使用及報告義務
《條例》第18條規定，出口經營者應當按照出口許可證件載明的范圍、條件和有效期出口兩用物項，并報告實際出口運輸、運抵、安裝、使用等情況。
此前，僅通用許可的使用情況需要報告，《條例》將其擴大到單項許可。
我們預期商務部未來將就提交報告的時限、頻率（對于通用許可而言）和報告的內容等作出具體規定。
（6）出口許可的重新申請、變更、撤銷
《條例》第18條對出口許可的重新申請、變更、撤銷作出了規定。首先，如果出口經營者需要改變兩用物項的種類、出口目的國家和地區、最終用戶、最終用途等關鍵要素的，應當重新申請出口許可，交回原出口許可證件，并暫時停止出口。其次，出口經營者需要改變兩用物項出口涉及的其他非關鍵要素的，應當向商務部提出變更出口許可申請，商務部應當自受理變更申請之日起
20
個工作日內作出是否準予變更的決定；準予變更的，頒發新的出口許可證件，并注銷原出口許可證件。第三，商務部發現準予出口許可所依據的《出口管制法》第十三條規定的因素發生重大變化，可能對國家安全和利益、履行防擴散等國際義務產生重大風險的，應當依法撤回、撤銷或者要求出口經營者申請變更相關兩用物項出口許可。
2
出口憑證
出口憑證制度適當借鑒了美國EAR中的許可例外、歐盟
2021
年第
821
號條例中的通用許可，是我國出口管制制度的重要創新，對于促進兩用物項合規貿易、優化高水平對外開放下的營商環境具有重要意義。
（1）含義
出口憑證制度是指商務部允許符合特定條件的兩用物項出口不需要申請單項許可或通用許可，而是由出口經營者在每次出口前以登記填報信息方式獲得出口憑證后自行出口。至于需要登記填報哪些信息，《條例》未作規定，我們預期商務部將在配套規章中予以明確。
（2）適用情形
《條例》第19條規定，出口憑證制度適用于以下五種情形，且商務部未來可以新增其他情形：（一）進境檢修、試驗或者檢測后在合理期限內復運給原出口地的原最終用戶；（二）出境檢修、試驗或者檢測后在合理期限內復運進境；（三）參加在中華人民共和國境內舉辦的展覽會，在展覽會結束后立即原樣復運回原出口地；（四）參加在中華人民共和國境外舉辦的展覽會，在展覽會結束后立即原樣復運進境；（五）民用飛機零部件的出境維修、備品備件出口。前述情形與此前的征求意見稿相比略有放寬，但比美歐的許可例外或通用許可種類要少。不過，美歐之所以許可例外或通用許可的種類較多，與其將出口目的國家和地區進行區分對待等有關。
（3）不能獲得出口憑證的出口經營者
《條例》第20條規定，出口經營者有下列情形之一的，不得申請通用許可或者以登記填報信息方式獲得出口憑證，已經獲得通用許可或出口憑證的應當予以撤銷：（一）單位因兩用物項出口管制違法行為受過刑事處罰，或者其與兩用物項出口相關的直接負責的主管人員和其他直接責任人員因兩用物項出口管制違法行為受過刑事處罰；（二）
5
年內因兩用物項出口管制違法行為受過行政處罰且情節嚴重；（三）屬于列入管控名單內的境外組織和個人在中國境內設立的獨資企業、代表機構、分支機構；（四）國務院商務主管部門規定的其他情形。
（四）海關查驗、質疑和處置
與《出口管制法》相一致，《條例》第21條規定，兩用物項出口報關時應當向海關交驗出口許可證件（我們理解包括前述單項許可、通用許可、出口憑證）；第
22
條規定，對于出口報關的貨物，海關有證據表明出口貨物可能屬于兩用物項出口管制范圍的，應當向發貨人提出質疑，并可以向商務部提出組織鑒別，在質疑、鑒別期間，海關對出口貨物不予放行。
《條例》第22條進一步規定，商務部知悉出口貨物
“
全面管制
”
情形，發現準予兩用物項出口許可所依據的《出口管制法》第十三條規定的因素發生重大變化，或者知悉最終用戶和最終用途改變或者相關證明文件存在偽造、變造、失效、獲取手段不正當等情形的，應當及時通知海關；海關收到通知時，出口貨物尚未放行的，應當不予放行并依法處置。
五、最終用戶和最終用途管理
在《出口管制法》的基礎上，《條例》就最終用戶和最終用途管理主要做了以下補充和細化。
（一）最終用戶和最終用途證明文件
最終用戶和最終用途證明文件是申請單項許可和通用許可必須提交的重要材料。《條例》第24條規定，最終用戶和最終用途證明文件首先應由最終用戶出具，但商務部可以要求同時提交由最終用戶所在國家和地區政府機構出具或者認證的最終用戶和最終用途證明文件。我們理解，認證的意思是，最終用戶和最終用途證明文件仍由最終用戶出具，只是需要所在國家和地區政府機構予以認證。
《條例》第25條規定，如果出口經營者、進口商發現最終用戶和最終用途證明文件中載明的最終用戶、最終用途已經改變或者可能改變，或者最終用戶和最終用途證明文件存在偽造、變造、失效等情形或者系以欺騙、賄賂等不正當手段獲取，則應當立即停止出口，向商務部報告并配合核查；商務部將依據《條例》第
18
條規定予以處理，我們理解這指的是可能會撤回、撤銷出口許可。
（二）創設關注名單
對于《出口管制法》建立的最終用戶和最終用途核查制度，《條例》第26條規定了進口商、最終用戶等有關組織和個人的配合義務，并規定，
對于未在規定期限內配合核查、提供有關證明材料，導致無法核實最終用戶、最終用途的進口商、最終用戶，商務部可以將其列入關注名單。關注名單的設立借鑒了美國EAR中的
“
未經核實清單
”
，是《條例》的一大亮點。
進口商、最終用戶被列入關注清單的后果包括：（一）出口經營者向其出口兩用物項，不得申請通用許可，不得以登記填報信息方式獲得出口憑證；（二）申請單項許可時，出口經營者應當提交對列入關注名單的進口商、最終用戶的風險評估報告，并作出遵守出口管制法律法規和相關要求的承諾；（三）單項許可申請的審查期限可以超過45個工作日。
被列入關注清單的進口商、最終用戶配合核查，經核實不存在擅自改變最終用途、擅自向第三方轉讓等情形的，商務部可以將其移出關注名單。
（三）文件資料保存
《條例》將文件資料保存規定在
“
最終用戶和最終用途管理
”
這一節，可能是考慮到對最終用戶和最終用途進行核查離不開妥善保存的文件資料。《條例》第
27
條規定，出口經營者應當妥善保存與兩用物項出口有關的最終用戶和最終用途證明文件以及合同、發票、賬冊、單據、業務函電等相關資料，保存期限不少于
5
年。這與現行規定一致，保存期限與美國等其他國家的規定一致。
（四）細化管控名單制度
《出口管制法》針對進口商、最終用戶建立了管控名單制度。關于管控名單的列入，《條例》第28條主要有三方面細化。第一，除商務部依職權自行列入外，還可以根據有關方面的建議、舉報列入。第二，在《出口管制法》規定的三類情形基礎上，明確具有兩種具體情形之一，危害國家安全和利益的進口商和最終用戶將被列入管控名單：（一）將兩用物項用于設計、開發、生產或者使用大規模殺傷性武器及其運載工具；（二）被國家有關部門依法采取禁止或者限制有關交易、合作等措施，我們理解這包括但不限于被列入反制清單、不可靠實體清單的組織、個人。第三，對關注名單中的主體可以
“
升級
”
，將其列入管控名單。
關于列入管控名單的后果，《條例》第29條的規定與《出口管制法》一致，即禁止、限制
“
有關兩用物項交易
”
以及責令中止
“
有關兩用物項出口
”
。由于針對的是
“
有關兩用物項
”
，其后果要比美國
EAR
中的
“
實體清單
”
要輕。
關于管控名單的移出條件，《條例》第30條做了細化，即列入管控名單的進口商、最終用戶配合商務部調查，如實陳述有關事實，停止違法行為，主動采取措施，消除危害后果，按要求作出并履行承諾，不再有《條例》第
28
條規定情形。
六、監督檢查
在《出口管制法》的基礎上，《條例》對于兩用物項出口管制執法協作制度、商務部的執法權和執法程序、物項鑒別等作出了規定。以下內容尤其值得注意：
（一）有關服務提供者的報告義務
《出口管制法》規定，任何組織和個人不得為出口管制違法行為提供代理、貨運、寄遞、報關、第三方電子商務交易平臺和金融等服務。《條例》第36條進一步規定，
提供代理、貨運、寄遞、報關、第三方電子商務交易平臺和金融等服務的經營者發現涉嫌兩用物項出口管制違法行為的，應當及時向商務部報告。
（二）出口管制國際監管合作
《條例》第37、
38
條將商務部現行的與出口管制國際監管合作有關的要求予以法定化。
其中，第37條對商務部根據國內進口經營者和最終用戶的申請向其他國家和地區政府（例如美國政府）出具最終用戶和最終用途說明文件作出規定，其中特別規定：國內進口經營者和最終用戶應當按照商務部要求如實提交有關材料，嚴格履行獲得說明文件時作出的承諾，并接受商務部的監督檢查。
第38條規定，中國公民、法人、非法人組織接到外國政府提出的與出口管制相關的訪問、現場核查等要求，應當立即向商務部報告。未經商務部同意，不得接受或者承諾接受外國政府的相關訪問、現場核查等。這是將商務部
2007
年第
60
號公告的要求納入行政法規，
在當前美國政府頻繁要求對中國企業進行許可證前核查或發貨后檢查的形勢下顯得尤為必要。
七、法律責任
《出口管制法》第33條至第
38
條根據九種違法行為的性質和情節輕重，分別規定了警告、責令停止違法行為、沒收違法所得、罰款、責令停業整頓、撤銷許可等七種行政處罰措施。在此基礎上，《條例》主要做了如下補充和細化：
（一）細化違法出口行為的表現形式
《條例》第39條規定，以下兩種違法出口行為按照《出口管制法》第
34
條處罰：（一）超出出口許可證件載明的條件和有效期出口兩用物項；（四）以改造、拆分為部件或者組件等方式規避許可要求出口兩用物項。
（二）新增違反報告義務行為的法律責任
《條例》第40條規定，出口經營者未履行《條例》規定的報告義務的，情節嚴重的，沒收違法所得，并處以上限為
300
萬元（對于違法經營額不足
50
萬元的情況）或違法經營額
10
倍（違法經營額
50
萬元以上的情況）的罰款。《條例》共對出口經營者規定了六種報告義務，分別是第
18
條（報告兩用物項的實際出口情況）、第
19
條（報告停止使用出口憑證出口的情況）、第
25
條（報告最終用戶和最終用途風險情況）、第
29
條（報告與管控名單內主體交易的情況）、第
35
條（報告與
“
全面管制
”
情形有關情況）、第
38
條（報告收到外國政府提出的與出口管制相關的訪問、現場核查等要求）。
《條例》第41條規定，提供代理、貨運、寄遞、報關、第三方電子商務交易平臺和金融等服務的經營者未履行本條例第
36
條規定的報告義務（報告發現的涉嫌兩用物項出口管制違法行為）的，最高可處
50
萬元罰款。
（三）新增教唆、幫助實施違法行為的法律責任
《條例》第41條規定，對教唆、幫助出口經營者、進口商、最終用戶規避《出口管制法》和《條例》的規定實施違法行為的，沒收違法所得，并處以上限為
50
萬元（對于違法所得不足
10
萬元的情況）或者違法所得
5
倍（對于違法所得
10
萬元以上的情況）的罰款。值得注意的是，
本條中的行為主體實際上包括教唆、幫助出口經營者實施違法行為的境外進口商、最終用戶等，因此具有域外管轄效力。
（四）新增國內進口經營者、最終用戶的法律責任
《條例》對于國內進口經營者、最終用戶的兩種違法行為規定了法律責任。第42條規定，申請最終用戶和最終用途說明文件的國內進口經營者和最終用戶違反其向商務部作出承諾的，沒收違法所得，并處以上限為
300
萬元（對于違法經營額不足
50
萬元的情況）或違法經營額
5
倍（違法經營額
50
萬元以上的情況）的罰款。
第43條規定，未經商務部同意擅自接受或者承諾接受外國政府提出的與出口管制相關的訪問、現場核查等要求的，最高可處以
300
萬元罰款，情節特別嚴重的可以責令停業整頓。
八、合規建議
綜上所述，《條例》對《出口管制法》做出了很多重要補充和細化，既為合規貿易提供便利，又加強管理和監督，并新增若干罰則，提高違法成本。據介紹，商務部將加強與外交、海關、國家安全、公安以及交通運輸、金融管理、市場監管等部門以及地方商務主管部門的聯動，全面做好政策制定、物項列管、許可管理、監督執法等相關工作，形成出口管制的監管合力。
為做好出口管制合規，相關企業應特別注意以下幾點：
1. 除出口經營者外，為出口活動提供服務的經營者、境外進口商、最終用戶（對于出口中國兩用物項而言），以及國內進口經營者、最終用戶（對于進口外國兩用物項而言）均應仔細梳理《條例》下各自的義務和責任，并積極采取適當的合規措施，以避免造成嚴重的違法后果（包括高額罰款和清單制裁）。
2. 出口經營者應建立健全內部合規制度，避免違規發生，并為申請通用許可創造條件。為出口經營者提供貨運、第三方電子商務交易平臺和金融等服務的經營者、境外進口商、最終用戶等也應結合法律要求、行業特點等建立內部合規制度。
3. 作為內部合規制度的基礎性工作，出口經營者應建立并持續更新物項管理系統。生產性企業應由法務合規、技術研發等部門判別本企業研發、生產的物項是否屬于兩用物項，貿易性企業應要求生產商確認其供應的物項是否屬于兩用物項。必要時聘請外部專業機構協助，或者向商務部提出咨詢。
4. 出口經營者除了依法申請出口許可或獲得出口憑證外，應注意遵守六種報告義務，包括報告兩用物項的實際出口情況、停止使用出口憑證出口的情況、最終用戶和最終用途風險情況、與管控名單內主體交易的情況、與
“
全面管制
”
情形有關情況、收到外國政府提出的與出口管制相關的訪問、現場核查等要求。金融機構、貨運等服務提供者發現涉嫌兩用物項出口管制違法行為的，也應履行報告義務。
5. 境外進口商、最終用戶需要遵守最終用戶和最終用途承諾，配合最終用戶和最終用途核查，否則可能被列入關注名單或管控名單。此外，特定境外制造物項受中國出口管制管轄，違規轉移或提供將面臨罰款等法律責任。
6. 進口外國兩用物項的國內進口經營者、最終用戶應嚴格履行向商務部申請最終用戶和最終用途說明文件時作出的承諾，并不得擅自接受或承諾接受外國政府提出的現場訪問等要求，否則將受到處罰。
7. 出口經營者及相關企業應妥善保存出口管制相關文件資料，以應對政府部門對正常交易的監督檢查或對潛在違法行為的調查。
8. 為實施《條例》，商務部等部門后續會制定、修改、廢止相關的規章和規范性文件，并公布統一的兩用物項出口管制清單。相關企業應密切關注。
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